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1945年8月15日，日本战败投降，以麦克阿瑟将军为首的美军进驻日本。几万名美军即将进驻的消息，让日本人极度恐慌。当时的社会调查表明，对美军占领的恐怖和担心中，担忧妇女遭暴行凌辱的比例遥遥领先，被列在第一位。 “涉外俱乐部招聘女性事务员，包吃住服装，高薪水，限18至25岁女性”。1945年9月20日，当这则广告在日本各大报刊登出时，当天就有1600余人前去面试，而3个月内各地应聘的女性达6万人之多。
发放这则广告的是日本政府东京警视厅参加设立的“特殊慰安设施协会”（RAA）。绝大部分应聘者不知道她们将要从事的工作是为驻日美军提供性服务。政府背景，在全国报刊上的公开广告，使她们深信不疑，而她们此后的命运，却是日本历史上至今不愿提起的一页。
担心美军施暴设立慰安所
1945 年8月15日，日本战败投降，以麦克阿瑟将军为首的美军进驻日本。几万名美军即将进驻的消息，让日本人极度恐慌。当时的社会调查表明，对美军占领的恐怖和 担心中，担忧妇女遭暴行凌辱的比例遥遥领先，被列在第一位。产生这种想法，首先是日本人长期处于“如果战败，男人将全被阉割，女人将全被作为娼妓”的宣传 中，其次，战争中日军在亚洲各地的暴行，显然也成为日本人对占领军想象的最重要参照。
针 对这种恐慌，日本内阁紧急讨论对策，结论是参照日本在战争中建立的慰安妇制度，为进驻美军提供“慰安”设施和性服务，来减少美军对日本平民女性的侵扰。建 立这种设施当时预算需要5000万日元，对战败的日本来说是一笔巨大的开支，而大藏省财税局长池田勇人却很快批准了这笔钱，他的看法是“用这笔钱换取日本 女性的贞节和血统的延续，可说是十分划算。”
8月18日，日本内务省向各地政府发出 文件，要求各地警务部门协助建立为占领军提供性服务的慰安所。8月26日，由东京警视厅牵头建立的RAA协会正式成立，该协会就是日本为美国占领军提供性 服务的专门机构，日本人称之为“国家卖春机关”。协会下设慰安、游技、艺能、特殊设施、食堂、物产各部，并冠冕堂皇地声称协会的作用是“为维护民族的纯洁 性和百年后的未来，作阻挡狂澜的防波堤，作战后社会秩序的地下支柱。”
这样，以日本政府为主导，为美军服务的全国性“慰安”系统，在日本开始建立起来。第一个这样的慰安所率先在东京郊外的小町园开业。此后，“悟空林”、“见情”、“波满川”、“乙女”等慰安所相继开业，最盛时，在日本从事“慰安”的RAA女性达到7万人。
起初，日本政府对“国家卖春”的行为还是有所掩饰的，要求各个慰安所的经营者只能以个人身份，而不能以国家政府名义，而慰安妇也准备利用当时日本社会的公娼私娼充当。然而，在进行征集时，却遇到了意料不到的困难。
8 月21日，东京警视厅召集各卖春业巨头开会，要求他们动员手下妓女为盟军提供慰安服务，结果却颇为难堪。对此前所未闻的“国家要求”，大妓院“吉原”的老 板成川敏的回答最有代表性，“对昨日的敌人，今天就用身体侍奉，这当然也可以强制命令，但就是妓女，能不能接受也不好说。
请允许我们回去商量。”事实上老板们的担忧是有道理的，妓女们对这条命令反应很强烈。长期受到的宣传是一条理由。另外，妓女中流传着“西洋人和日本人身体不一样，和他们做那种事会被弄成两半”的说法，于是去做这种事，就有了赴死的悲壮。
结 果，愿意合作的妓女数量连最初要求的1/3都未达到。日本政府无奈撕下面子，用报纸广告的方式征集良家妇女。于是，出现了前面的一幕。当时的日本，失业率 极高，且“男性优先就业”，很多在战争中失去丈夫的日本女性处于饿死的边缘，所以，看到这样的广告，应募者自然众多。根据统计，这些女性中，应募时默认可 以从事性服务的不到20%，但在政府和卖春业老板的软硬兼施下，大多难逃沦为慰安妇的命运。在稻江世津子《占领军慰安所》一书中，她称当时“自愿的不超过 半数。”
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